نفت و بي ثباتي: اقتصاد سياسي نفت و جنگ ايران و عراق(پاورقي 1)
جنگ ايران و عراق كه نخستين جنگ طولاني بين دو كشور عمده صادر كننده نفت بودِ، فرصت بي نظيري را براي تجزيه و تحليل اهميت استراتژيك نفت و رابطه متقابل آن با مسائل نظامي پديد آورد.
نفت و بي ثباتي دولت هاي رانتي
آيا نفت به مهار منازعات ملي و منطقه اي كمك كرده يا منبع جديدي براي ايجاد تنش بوده است؟ خاورميانه، دوگانگي عجيبي دارد. از سويي، با كشورهايي روبه رو هستيم كه در دو دهه گذشته، ثبات سياسي در خور توجهي را از خود نشان داده اند(برخلاف دوره قبل از1970 كه اكثر آنها شاهد تغيير ناگهاني و جدي رژيم هاي سياسي خود بودند). رهبران براساس چارچوب نهادي موجود تغيير كرده اند، حتي در جاهايي همچون مصر و عربستان سعودي كه حاكمان قبلي كشته شده اند. از سوي ديگر، ما دست كم دو نمونه بارز بي ثباتي، يعني فروپاشي دولت در لبنان و انقلاب ايران را شاهد بوه ايم. در سطح منطقه اي، از يكسو پان عربيسم انقلابي به منزله يك منبع تنش فروكش كرده و در نتيجه، بسياري از اختلافات مرزي حل شده است و از سوي ديگر، اختلاف مرزي ديرينه ايران و عراق نمود تازه اي پيدا كرده و به شكاف مهمي همچون مسئله فلسطين تبديل شده است.
آيا مي توان اين تعارض آشكار را توضيح داد؟ براي اين منظور به پاراديمي نيازمنديم كه بتواند افزايش ثبات در عين افزايش تضاد را توضيح دهد. در اين زمينه، مفهوم دولت رانتي مي تواند به روشن شدن مسئله كمك كند.
هرچند اخيراً برخي از نويسندگان بر بيشتر ريشه هاي تاريخي دولت هاي خاورميانه تأكيد كرده اند(1)، اما به نظر مي رسد كه ثبات و تداوم برخي از اين دولت ها اغلب به دليل دسترسي به عوايد نفتي است.(2) نفت، به طور مشخصي بر ثبات بيشتر كشورهاي خليج فارس از راه ايجاد مباني اقتصادي، تأسيس ساختارهاي سياسي و اداري كمك كرده است كه در صورت نبود آن، براي رسيدن به چنين اهدافي به كمك هاي خارجي نياز بود. در بيشتر موارد، نفت حتي به تحكيم وحدت داخلي در مقابل تنش هاي منطقه اي نيز كمك كرده است، ترغيب حجاز براي حفظ ارتباط با بقيه كشورها و تشديد مشكل كردستان عراق در نتيجه وجود نفت در موصل از جمله موارد مزبور است.
دولت هايي كه ثبات آنها به نفت مديون است، دولت هاي رانتي ناميده مي شوند. توليد و صدور نفت، اين دولت ها را از افزايش درآمدهاي داخلي بي نياز مي كند. در نتيجه، وظيفه دولت به تخصيص عوايد نفتي محدود مي شود. در مقابل، اگر درآمد دولت براساس مكانيسم هاي مالي باشد، رشد و كارآمدي آن به ميزاني كه اقتصاد داخلي امكان آن را فراهم كند، محدود مي شود و از اين جاست كه بين تخصيص و توليد از سوي دولت تمايز پديد مي آيد.(3)
اين تمايز آثاري سياسي در پي دارد. دركشورهايي كه دولت توليدكننده است، منبع درآمد افراد با دولت متفاوت است. به دليل نياز به درآمدهاي مالياتي، دولت در گسترش درآمدهايي كه بتوان از آنها ماليات گرفت ذي نفع است؛ بنابراين، رشد اقتصادي به هدف اوليه سياست اقتصادي اين دولت ها تبديل مي شود، اما از آن جا كه ازنظر توزيع، هيچ يك از سياست هاي اقتصادي به طور بي طرف عمل نمي كنند، اين امر به قطبي شدن جامعه به صورت گروه هاي با نفوذ بسياري منجر مي شود كه براي تاثير گذاشتن بر سياست اقتصادي با يكديگر مبارزه مي كنند. هرچند آثار سياسي ماليات گذاري متفاوت است، در بيشتر موارد، كاركرد مزبور مستلزم مقبوليت زياد دولت از سوي مردم مي باشد. نتيجه اين امر ايجاد ارتباط بين توان ماليات گذاري و مشروعيت است كه در قالب عبارت زير خلاصه مي شود: ماليات گذاري بدون ويژگي نمايندگي ميسر نيست.
اين مسائل براي دولت تخصيص دهنده، متفاوت است. از آن جايي كه چنين دولتي از تأثير اقتصاد داخلي مستقل است، به اقدامي با نام سياست اقتصادي نياز ندارد، بلكه به سياست تأمين هزينه ها نيازمند است. از آ ن جايي كه درآمد دولت بخش اعظم توليد ناخالص داخلي را تشكيل مي دهد، تنها هزينه كردن صرف در داخل كشور توليد ناخالص داخلي را به حداكثر خواهد رساند.
تمام دولت هاي خليج فارس اختصاص دهنده هستند و هيچ يك نمي توانند بدون درآمدهاي نفتي به شكل كنوني به حيات خود ادامه دهند. هم چنين، همگي بجز جمهوري اسلامي ايران كه اشكالي از دموكراسي در آن مشهود است، اقتدارگرا هستند.
آنچه اين دولت ها را از هم متمايز مي كند تاريخ آنها، تكامل ساختارهاي دولت ها قبل از تبديل شدن به دولت تخصيص دهنده و نيز توان رهبرانشان براي هدايت اين كاركرد است. دولت هاي عرب خليج فارس بر اساس سيستم پدرسالاري با اين كاركرد سازگاري زيادي دارند؛ زيرا، از نظر قبيله اي نيز، چنين حالتي به صورت تقسيم منافع و عوايد بين افراد قبيله رايج بوده است. (4) در همه اين كشورها، خانواده هاي حاكم كاركرد مزبور را به خوبي انجام داده و در را‡س قدرت باقي مانده اند.
در ديگر كشورها مانند ايران كه دولت به مباني ديگري غير از كاركرد تخصيصي قومي - قبيله اي متكي است، كاركرد تخصيصي به تنهايي نمي تواند در ايجاد ثبات مؤثر باشد.
ايران برخلاف ديگر كشورهاي صادر كننده نفت در خاورميانه، توسعه خود را با تكيه به اقتصاد كشاورزي و تجاري آغاز كرده و اقدام به صنعتي شدن قبل از اقتصاد نفتي در اين كشور سابقه داشته است. در اين كشور، قطع رابطه سنتي بين دولت و جامعه از راه اقداماتي همچون اصلاحات ارضي و كنارگذاشتن بازار از سوي شاه به ايجاد دولت رانتي انجاميد.(5)
در حالي كه رژيم شاه يك دولت تخصيص دهنده بود، بر برنامه صنعتي شدن سريع تمركز كرد. اين امر باعث تشديد اختلاف طبقاتي شد و نخبگان سنتي را كنار زد. در نتيجه، نه تنها نارضايتي گسترده اي پديد آمد، بلكه هيچ نيروي اجتماعي مؤثري نيز از دولت حمايت نكرد؛ بنابراين، از اين نظر، بين دولت هاي عرب خليج فارس و ايران تفاوتي اساسي وجود داشت كه مي توان انقلاب ايران را از زاويه آن نيز تبيين كرد. جمهوري اسلامي كاركرد اقتصادي تخصيص و توزيع درآمدها را اتخاذ و تلاش كرده است تا نماينده اكثر مردم باشد؛ بنابراين، به رغم اختلافات ايدئولوژيك، تشابهات زيادي نيز بين ايران و دولت هاي مزبور وجود دارد. البته، بايد ياد آور شد كه اختلافات ايدئولوژيك موجود نيز مانند اختلافات پيش از انقلاب نيست.
دولت عراق نيز نه تنها مانند كشورهاي عرب منطقه سياست اقتصاد توزيعي را اتخاذ نكرده، بلكه به مجموعه اي از ارزش هاي ايدئولوژيك متفاوت با آنها نيز پايبند بود. به نظر مي رسيد كه دولت عراق هم مانند رژيم پهلوي سقوط كند، اما سياست سوسياليستي آن از جدايي و بيگانگي مردم از حكومت جلوگيري كرد.
علي رغم وجود تشابهات بين رژيم پهلوي و عراق، دو كشور مدت ها برسر رودخانه اروندرود با يكديگر اختلاف داشتند. اين اختلاف بيشتر اختلافي ملي محسوب مي شد و به اختلافات ايدئولوژيك و مباني ساختاري دو حكومت مربوط نبود، اما اختلاف عراق و جمهوري اسلامي ايران يك اختلاف ايدئولوژيك بود كه در نهايت نيز، به حمله عراق به ايران انجاميد.
پيش از انقلاب، حكومت هاي خليج فارس عراق را يك تهديد جدي محسوب مي كردند. در نتيجه، براي كنترل اين تهديد به ايران نزديك شدند، اما پس از انقلاب، سياست خود را تغيير دادند وصرف نظر از اختلافات ايدئولوژيك و آثار منفي درازمدتي كه احتمالاً پيروزي عراق به بار مي آورد از اين كشور حمايت كردند.
بنابراين، تجزيه و تحليل اقتصاد سياسي داخلي بازيگران بزرگ جنگ ايران و عراق ما را با يك تعارض روبه رو مي كند. فهم ريشه هاي داخلي اين اختلاف و دلايل تداوم طولاني مدت آن بسيار آسان است. درواقع، رژيم انقلابي ايران و رژيم بعثي عراق نسبت به توسعه يك اقتصاد نفتي دو رويكرد كاملاً متفاوت داشتند. در اين مفهوم، نفت نقش اساسي را در شكل دهي به اختلاف مزبور ايفا كرد، يعني به منزله مبناي عملكرد دو دولت، تهديد دو ايدئولوژي را نسبت به يكديگر افزايش داد. باوجود اين، اقتصاد سياسي توسعه مبتني بر نفت، نمي تواند در فهم طرز تلقي ديگر بازيگران، چندان مؤثر باشد، يعني حمايت حكومت هاي سلطنتي خليج فارس از عراق و اتحاد سوريه با ايران را مي توان براساس ملاحظات منطقه اي تاكتيكي و تلاش براي ايجاد موازنه توجيه كرد. البته، اين وضعيت، موقت بود؛ زيرا، در درازمدت، همزيستي مسالمت آميز كشورهاي شوراي همكاري خليج فارس و جمهوري اسلامي ايران از هم زيستي با عراق قدرتمند آسان تر بود.
نفت و انجام جنگ
مي توان انتظار داشت كه در جريان منازعه ميان دو صادر كننده عمده نفت، اين كالاي استراتژيك تأثير اساسي بر نحوه خصومت ها به منزله ابزاري براي دستيابي به پيروزي، هدفي براي حمله و عاملي براي بين المللي كردن آن منازعه باشد. برخلاف اين تصور، در جنگ هشت ساله ميان ايران و عراق، نفت نقش نسبتاً محدودي بازي كرد و كاركرد اصلي آن غيرمستقيم بود، يعني تنها پول لازم را براي هر دو كشور جهت تداوم خصومت به ميزاني كه از نظر اقتصادي لازم است، در طول زمان فراهم مي كرد.
قبل از آغاز جنگ و در طول آن، نفت منبع اصلي درآمد دو كشور متخاصم بود در سال هاي 1980 و 1981، عوايد نفتي عراق به ترتيب 3/87 و 4/88 درصد كل درآمدهاي دولت را تشكيل مي داد و در سال هاي 1983 تا 1984 و 1986تا 1987عوايد نفتي ايران به ترتيب 51 و44 درصد كل درآمدهاي دولت بود.
اگر كاركرد توليدي دو كشور عادي بود، اقتصادهايشان زير فشار افزايش سه برابر هزينه، انتقال نيروي انساني عرصه هاي توليدي به جنگ و آثار مخرب آن فرومي ريخت. مي توان گفت كه در كل، تأثير اقتصادي جنگ محدود بود و با متوقف شدن سرمايه گذاري - كه البته تأثير آن در سال هاي آينده عميق خواهد بود - سطح مصرف چندان تغيير نكرد. ايران از نيروي انساني مازاد برخوردار بود. عراق نيز مي توانست اين كمبود را از خارج تأمين كند؛ بنابراين، در بخش توليد، هيچ كاهش عمده اي اتفاق نيفتاد. هر چند ارائه آمارهاي دقيق ممكن نيست، اما اطلاعات موجود نشان دهنده عدم كاهش توليد محصولات كشاورزي عمده دست كم تا سال 1983 است. در عراق، توليد محصولات كشاورزي در سال هاي 1982 - 1984 به شدت كاهش و توليد محصولات لبني افزايش يافت. اطلاعات مربوط به قيمت مصر ف كنندگان در ايران تنها رشد اندكي را در هزينه هاي زندگي نشان مي دهد، حتي در سال 1985، كاهش قيمت ها را شاهديم. به طور كلي، به نظر مي رسد كه انقلاب بيش از جنگ بر اقتصاد ايران تأثير گذاشت. هر چند جدا كردن يكي از ديگري ممكن نيست، اما به نظر مي رسد كه در طول جنگ، ايران حتي به سازماندهي مجدد و بهبود وضعيت اقتصادي خود نيز پرداخت.
در پرتو اهميت نفت به منزله يك منبع درآمد عمده و تأمين كننده هزينه هاي جنگ، پايين آمدن قيمت نفت در اوايل سال 1986، بر تداوم خصومت ميان دو كشور تأثير عمده اي داشت. درواقع، كاهش قيمت نفت بر توان اقتصادي هر دو كشورتأثير گذاشت. در نتيجه، توازن ميان آنها از بين نرفت، اما جمعيت زياد ايران و در نتيجه نياز به واردات بيشتر نقش مهمي را در تغيير ذهنيت آن در سال 1987 ايفا كرد. هنگامي كه مشخص شد قيمت نفت ديگر به حد پيش از سال 1986 نخواهد رسيد، ايران به اين نتيجه رسيد كه ازنظر اقتصادي، ادامه جنگ تحمل ناپذير خواهد بود. در نتيجه، تا اواسط 1988، اين امر به خصومت موجود ميان دو كشور تحت نظارت سازمان ملل پايان داد. البته، عوامل ديگري نيز در اين تصميم مؤثر بودند و حتي بيش از ملاحظات اقتصادي، نقش داشتند. (براي نمونه، درك اين نكته كه جنگ برنده اي نخواهد داشت). بااين حال، وابستگي به قيمت جهاني نفت، مهم ترين عامل در تداوم جنگ ميان دو كشور صادر كننده عمده نفت بود.
تلاش براي قطع صادرات نفت
با توجه به اهميت نفت به منزله مبناي اقتصادي و مالي جنگ، دو كشور بارها كوشيدند تا صدور نفت دشمن را متوقف كنند، اما موفق نشدند؛ زيرا، هر دو كشور در سطحي عادي كه كاهش تقاضاي بين المللي نفت و تعيين ميزان توليد از سوي اپك ايجاب مي كرد، به صدور نفت ادامه دادند.
نمودار آماري1-3(پاورقي2): صادرات نفت خام ايران، عراق و عربستان سعودي در خلال سال هاي 1986- 1970
هر دو كشور صادر كننده عمده نفت در اپك سطح توليد خود را در اثر توجه به كاهش سهم كلي اپك از بازار بين المللي نفت كاهش دادند تا در اثر جنگ (نمودار 1-3). اگر سال هاي1970- 1978 را درنظر بگيريم، مي بينيم كه صادرات نفت ايران روزانه 625/4 ميليون بشكه، عراق 908/1 و عربستان 525/6 ميليون بشكه بود. در سال هاي 1982 - 1986 صادرات نفت ايران به 576/1 ميليون بشكه در روز كاهش يافت كه درواقع، 34% سطح قبلي بود. هم چنين، صادرات عراق 969/0ميليون بشكه، يعني درحدود 50% سطح قبلي و عربستان 748/3 ميليون معادل 57% سطح قبلي بود؛ بنابراين، ميزان كاهش صادرات عراق تقريباً در حد عربستاني بود كه درگير جنگ نبود، اما صادرات ايران، به ويژه بين 1980 - 1987 به دليل جو انقلابي حاكم كاهش بسيار را نشان مي داد. تأثير جنگ، به ويژه در سال هاي 1980 - 1981 كه سهم صدور نفت هر دو كشور پايين بود، نمود بيشتري يافت، اما صادرات عربستان به طوري غيرعادي در سطح بسيار بالايي قرار داشت. در روزهاي نخست جنگ، ايران از راه تركيه و سوريه به خط لوله نفتي عراق حمله كرد، اما عراق مجدداً توانست از اواخر نوامبر 1980، روزانه چهارصد هزار بشكه نفت را از راه تركيه صادر كند و با حمله به تأسيسات صدور نفت ايران خسارات زيادي را به بار آورد البته، ايران نيز در طول يك ماه توانست، صادرات نفت خود را از سرگيرد و روزانه تا 400000/3 بشكه نفت را صادر كند.(7)
بنابراين، شديدترين تأثير جنگ بر صادرات نفت در اوايل درگيري بود و به اين ترتيب، برخلاف افزايش شدت حملات به تأسيسات نفتي، دو طرف هم چنان صادرات نفت خود را در سطح بالايي نگه داشتند. اين امر نشان داد كه هم آسيب پذيري تأسيسات نفتي از آنچه تصور مي شد كم تر و هم سازماندهي اضطراري در حفظ حداقل صدور نفت بسيار مؤثر است.
صادرات نفت عراق به مديترانه از راه سوريه تا 10 آوريل 1982 ادامه يافت تا اين كه به دليل اقدام دولت سوريه متوقف شد.(8) قبل از اين اقدام، هواپيماهاي جنگي ايران بارها اين خط لوله را هدف حمله قرار داده و عراق نيز بارها به سرعت آنها را تعميركرده بود. اين حملات بر كاهش صادرات نفت عراق تأثير زيادي نداشتند. در نتيجه، استفاده از هواپيماهاي جنگي پرهزينه و مهم براي حمله به اهدافي كه به راحتي تعمير مي شدند، چندان عاقلانه نبود. درواقع، حتي اقدام دولت سوريه نيز نتوانست از افزايش صدور نفت عراق به نسبت سال قبل جلوگيري كند.
در 25 آگوست 1982، عراق در تلافي قطع صدور نفت اين كشور از راه سوريه به خاركِ، يكي از `` پايانه هاي صادراتي عمده ايران، حمله كرد. اين اقدام در آغاز برصادرات نفت ايران اثر گذاشت.(9) اما تنها پس از يك هفته، سطح صادرات اين كشور به بالاترين حد در جولاي گذشته، يعني 8/1 ميليون بشكه در روز رسيد. البته، بايد يادآور شد كه اين اقدام نظامي مانع از افزايش صادرات نفت ايران گرديد.
بعد از قطع صدور نفت عراق از راه سوريه، اين كشور ظرفيت صدور نفت خود را هم از راه تركيه و هم با احداث يك خط لوله جديد از عربستان افزايش داد. حتي عبور خط لوله ديگري نيز از اردن به بندر عقبه مدنظر بود كه به دليل نزديكي به اسرائيل از آن صرف نظر شد. طرح عبور اين خط لوله نياز شديد دولت عراق را نشان مي داد، اما باتوجه به سهميه بندي اپك، حتي تأسيس اين خط لوله نيز باعث نمي شد كه سهم عراق از حد تعيين شده بيشتر شود. اين كشور از راه خطوط لوله نفت عبوري از تركيه و عربستان سعودي صدور نفت خود را به 2/3 ميليون بشكه در روز رساند كه باتوجه به عرضه مازاد در بازار بين المللي نفت، بسيار زياد بود. البته، عراق ازنظر فني مي توانست حتي ميزان بيشتري را نيز توليد كند ( و برخلاف تلاش اپك براي تنظيم بازار، همواره حق خود را براي افزايش صادرات اعلام مي كرد)،اما اين امر تنها در زمان صلح امكان پذير بود.
ايران نه به خط لوله نفتي عراق از راه تركيه حمله كرد و نه حتي، براي قطع صدور نفت از اين راه، تركيه را زير فشار ديپلماتيك قرار داد. البته،در اين جا، توانايي تركيه در حفظ روابط حسنه با دو كشور نيز در خور توجه است. نكته ديگر اين كه، امكان عبور خط لوله ايران نيز مطرح شد - كه البته، ممكن است روزي تحقق بيابد - اما مانع اصلي، اصرار ايران بر صدور نفت از طريق درياي سياه بود تا درياي مديترانه؛ زيرا، به هرحال گزينه اخير در نزديك لوله نفت عراق قرار مي گرفت. توان تركيه در رعايت حسن روابط هم جواري با ايران در عين حمايت فعال از صادرات نفت عراق از آن حكايت مي كرد كه منافع اقتصادي درصورت شرايط مساعد و از راه مهارت ديپلماتيك مي تواند از منازعات سياسي و نظامي جدا باشد.
به طور كلي، تجربه جنگ نشان مي دهد كه انتقال نفت در خشكي و از راه خط لوله، نسبت به حمل و نقل دريايي مطمئن تر است. درحالي كه پايانه نفتي ايران در جزيره خارك قادر به ادامه فعاليت خود بود (البته، پايين تر از ظرفيت اسمي)، سيستم دفاع هوايي ايران كه خيلي خوب عنوان مي شد، نتوانست از واردآمدن خسارات جدي به آن جلوگيري كند. ممكن است در آينده، ايران به عبور خط لوله از راه تركيه، يا خارج از خليج فارس تا نزديكي دهانه آن، كه دور از دسترس هواپيماهاي جنگي عراق باشد، اقدام كند.
در بهار 1984 و آگوست 1985، عراق بر شدت حملات خود به خارك افزود. هرچند اين حملات ازنظر اقتصادي بسيار مؤثر بودند - شامل افزايش نرخ بيمه نفت كش هايي كه به صدور نفت ايران اقدام و اين كشور را در مقابل ريسك مزبور به دادن حق الزحمه بيشتر وادار مي كردند - ولي در عمل، مانع از صدور نفت نشدند. درواقع، ايران توانست اين مشكل را با برقراري يك خط رفت و برگشت بين جزيره خارك و سيري كه در نزديكي دهانه خليج فارس قرار داشت، حل كند به طوري كه در سال 1985، صادرات نفت حتي از سال قبل از آن نيز بيشتر بود.
در سال 1986، عمليات صدور نفت ايران زير فشار شديدي قرار گرفت و صادرات نفت نسبت به سال قبل3/7% كاهش يافت. باوجوداين، كاهش عملي صدور نفت كم تر از كاهش خود قيمت نفت اهميت داشت. ايران سعي كرد با مين گذاري در آب هاي خليج فارس و بازرسي كشتي هايي كه از تنگه هرمز عبور مي كردند، حملات عراق را تلافي كند. هر چند اين اقدامات باعث مداخله بين المللي شد، بر صادرات نفت دولت هاي غير متخاصم خليج فارس تأثير اندكي داشت. درواقع، در صورت عدم مداخله خارجي، ايران مي توانست از عبور و مرور در تنگه هرمز جلوگيري كند، اما اين يك سناريوي بعيد بود. اگر مين گذاري آب هاي خليج فارس نيز مؤثر واقع شد، تنها به اين دليل بود كه در سطح وسيعي انجام گرفت.
باتوجه به درس هاي جنگ ايران و عراق، اكنون دنيا نسبت به زمان گذشته درباره خطر قطع صدور نفت خليج فارس كم تر برانگيخته مي شود. در دهه 70، سناريوهاي تهديد كننده اي همچون قطع كامل صدور نفت خليج فارس يا بستن تنگه هرمز به دليل حملات تروريستي بيشتر مطرح مي شد. اكنون، روشن شده است، كه درصورت عدم تصرف و اشغال خود چاه هاي نفت، احتمال اندكي وجود دارد كه يك مهاجم بتواند از صادرات نفت طرف مقابل جلوگيري كند. هم اكنون با تغيير سيستم حمل و نقل نفت خام، تأثير موانع كاهش يافته است و در صورتي كه جنگ هسته اي در نگيرد، افزايش خط لوله ها، صدور نفت خليج فارس را بسيار مطمئن تر و كم خطرتر خواهد كرد.
نفت به عنوان يك نفع جهاني
ترسيم وضعيت صادرات نفت نشان مي دهد كه چرا مداخله خارجي در جنگ مزبور هم بسيار محدود بود و هم در اواخر جنگ، اتفاق افتاد. درحالي كه در بسياري از منازعات ديگر بين كشورهاي در حال توسعه، مداخله خارجي از همان آغاز منازعه به متغيير كليدي منازعه تبديل مي شد. هرچند مداخله خارجي در منطقه بسيار استراتژيك خليج فارس صورت گرفت، اهميت چنداني نداشت. در مقابل نقش نظامي كليدي امريكا در منطقه، عملكرد شوروي بسيار اندك بود. در كل، مي توان گفت كه ابرقدرت ها در شكل دادن به تحركات منازعه نقش اندكي داشتند. درنتيجه، اين منازعه، تنها بين ايران و عراق باقي ماند و به صحنه رقابت دو ابرقدرت تبديل نشد.
يكي از عوامل عدم نگراني ابر قدرت ها به اين نكته برمي گردد كه در زمان وقوع منازعه عرضه نفت خام در بازار بسيار زياد بود. حتي يك هفته پس از آغاز جنگ؛ زماني كه صادرات ايران و عراق متوقف شد، روشن بود كه كمبود عرضه از راه منابع ديگر جبران مي شود.(10) با شدت گرفتن جنگ، بهبود و ترميم پذيري سيستم هاي صادرات نفت حتي روشن تر نيز شد؛ بنابراين، در طول جنگ، زماني پيش نيامد كه غرب منافع حياتي خود را در معرض تهديد مستقيم و فوري ببيند. اين امر حتي در دوره مين گذاري نيز كاملاً مشهود بود. هم چنان كه گفته شد عمليات ضعيف مين گذاري ايران بر صدور كلي نفت خام خليج فارس و حتي بر عرضه جهاني نفت بي تأثير بود. با وجود اين، امريكا از مين گذاري به عنوان زمينه اي براي افزايش حضور نيروي دريايي خود در خليج فارس استفاده كرد و به جهت تقويت خود در منطقه و برافراشتن پرچم امريكا بر فراز نفتكش هاي كويتي، متحدان اروپايي خود را نيز براي تبعيت از اين امر زير فشار قرار داد. شايد دولت ريگان براي سرپوش گذاشتن به رسوايي ايران گيت به مواجهه با ايران نياز داشت.
اما، آيا عدم تهديد جدي منافع حياتي براي توضيح عدم دخالت ابرقدرت ها كافي است؟ به هرحال، آنها در ديگر مواردي كه دخالت كرده بودند، به شدت تهديد شده بودند. به طوركلي، انگيزه مداخله، در منافع استراتژيك يا تمايل به تقويت كنترل بر كشورهاي مورد حمايت و افزايش كنترل بر كل منطقه، مستتر است. اين مداخله به ناچار با منافع اقتصادي حياتي مانند نفت گره نخورده است.
درواقع، هر دو ابرقدرت، بارها كوشيدند تا براي تقويت موقعيت خود در منطقه از منازعه ايران و عراق استفاده كنند، ليكن دو طرف جنگ با داشتن نفت از استقلال مالي نسبي برخوردار بوده و در نتيجه، براي تأمين هزينه جنگ از وابستگي به ابرقدرت ها بي نياز بودند؛ مسئله اي كه در موارد ديگر ابرقدرت ها براي به دست آوردن آن از ابزار تأمين اسلحه استفاده مي كردند؛ بنابراين، توان ابرقدرت ها براي اعمال نفوذ بسيار محدود بود. برخلاف عموم كه تصور مي كنند در منازعه اي كه ارزش هاي استراتژيك مهم را در معرض خطر قرار مي دهد، حتماً با دخالت ابرقدرت ها روبه رو خواهيم شد، نفت خطر مداخله خارجي را كاهش داد.
تأثير جنگ بر بازار بين المللي نفت
درحالي كه تأثير جنگ بر بازارهاي بين المللي نفت كم بود، انقلاب ايران با افزايش بيش ازحد قيمت نفت توانست بر بازارهاي بين المللي تأثير گذارد. انقلاب توليد نفت را كه در زمان شاه بيش از شش ميليون بشكه در روز بود، به شدت كاهش داد. در طول جنگ، هيچ گاه توليد نفت ايران تا اين حد پايين نيامده بود. در كنار افزايش سطح توليد نفت عربستان سعودي و ديگر توليدكنندگان، تقاضا براي احتكار نفت پالايشگاه هاي كشورهاي صنعتي موجب شد كه در اكتبر 1979، قيمت نفت از سيزده دلار براي هر بشكه به چهل دلارافزايش يابد. البته بعدها، قيمت ها پايين آمدند، تا اين كه جنگ مجدداً قيمت هر بشكه را به چهل دلار رساند (البته، بعد از مدتي، قيمت ها دوباره كاهش يافتند). قيمت هاي رسمي نفت در پوشش قيمت تحويل در محل تا حد زيادي با قيمت هاي قبلي متفاوت بود. با آغاز جنگ اپك به شكاف شديدي دچار شد. در اين هنگام، عربستان سعودي براي آن كه از افزايش قيمت نفت جلوگيري كند، هر بشكه نفت (نفت سبك) را به قيمت سي دلار مي فروخت، درحالي كه توليدكنندگان ديگر هر بشكه نفت را 32 دلار مي فروختند. هر چند در مدت كوتاهي، جنگ از تحقق پيش بيني شيخ يماني مبني بر توليد بيش از حد آن جلوگيري كرد، بعدها اين پيش بيني تحقق يافت.
تا اوايل آوريل 1981، قيمت تحويل در محل نسبت به قيمت هاي رسمي پايين تر آمد در آن زمان، شيخ يماني در مصاحبه با شبكه ان. بي. سي اعلام كرد كه عربستان سعودي توليد نفت خود را افزايش داده است و قصد كاهش آن را ندارد. در آن زمان، توليد نفت عربستان به ده ميليون بشكه در روز مي رسيد. در ژوئن 1981، ده عضو اپك در مقابل اختلاف نظر مداوم بر سر قيمت ها تصميم گرفتند كه ده درصد توليد خود را كاهش دهند. عربستان سعودي، ايران و عراق جزء اين ده كشور نبودند؛بنابراين، تأثير عملي اين تصميم بسيار محدود بود؛ زيرا، هشت كشور از اين ده كشور قبلاً از كاهش سقف توليد خود اظهار نگراني كردند؛ و بنابراين كاهش توليد تنها درحد يك فرضيه باقي ماند.
هنگامي كه در نوامبر 1981، قيمت رسمي نفت خام در بازار به 34 دلار براي هر بشكه رسيد (عربستان قيمت هر بشكه را دو دلار افزايش داد، در حالي كه ديگران تا حدودي قيمت خود را كاهش دادند)، توافقي بر سر تعيين قيمت واحد پديد آمد. پس از آن، عربستان سعودي با كاهش توليد خود از اين سطح قيمت دفاع كرد.
مي توان عربستان سعودي را متهم كرد كه خيلي زود از تلاش براي پايين آوردن قيمت نفت تا حدي كه شيخ يماني در سال 1979 گفته بود - ده دلار پايين تر از مبلغي كه در 1982 قبول كرد - دست برداشت، اما به همان اندازه كه موضع عربستان به نفع كشورهاي وارد كننده بود. به ضرر خود اين كشور نيز تمام شد، اين موضع دفاعي در شرايط منطقه اي پيچيده بسيار سخت بود.
در عين حال، نبايد فراموش كرد كه در آن زمان انتظار مي رفت كه تقاضاي نفت اپك مانند سال هاي بعد كاهش نخواهد يافت. در اواسط 1981، آژانس بين المللي انرژي پيش بيني كرد كه در سال 1985، تقاضاي نفت اپك بطور متوسط روزانه سي ميليون بشكه و در سال 1990،31 ميليون بشكه خواهد بود. درحالي كه درطول دهه 80، اين تقاضا تنها هجده ميليون بشكه در روز بود.
پس از تعيين قيمت يك سال در نوامبر 1981، عرضه بيش ازحد نفت خام بر قيمت ها فشار آورد و عربستان نخستين كشوري بود كه كاهش قيمت رسمي نفت خود را اعلام كرد. بين 5 فوريه و 1 مارس 1982، ايران قيمت هر بشكه نفت خود را چهار دلار كاهش داد. در مقابل عربستان، با صدور اعلاميه اي ضمن اظهار تأسف از اين كه آنچه نبايد اتفاق مي افتاد عملاً رخ داده است و تقاضاي نفت اپك از روزانه 31 ميليون بشكه در سال 1979 به كم تر از بيست ميليون بشكه رسيده، اعلام كرد چنين حركاتي موجب مي شود كه ساختار تعيين قيمت نفت در اپك فروپاشد و خسارت هاي زيادي به بار آيد.(11)
در19 تا 20 مارس، اجلاس فوق العاده اپك براي تثبيت قيمت هاي رسمي، سقف توليد هجده ميليون بشكه نفت را براي اعضا تعيين كرد. عربستان با اين امر مخالفت و اقدام يك جانبه خود مبني بر كاهش سقف توليد خود تا هفت ميليون بشكه در روز را اعلام كرد.
روشن نيست كه آيا در صورت نبود جنگ نيز تلاش براي كاهش توليد نفت اپك با موفقيت همراه مي شد يا نه؟ هر چند جنگ صادرات نفت ايران و عراق را كاهش داد، تحولات جنگ رسيدن به اين توافق را تسريع كرد. در اواسط آوريل، سوريه صدور نفت عراق از راه اين كشور را قطع كرد و ماه بعد، ايران صادرات نفت خود را افزايش داد. در ماه مي، گزارش هايي به دست آمد مبني بر اين كه ايران به دنبال افزايش صادرات خود تا 5/2 ميليون بشكه در روز است و از يك مقام رسمي ايران چنين نقل شد كه ايران قبول كرده است سقف توليد سه كشور ايران، عربستان و عراق از ده ميليون بشكه در روز بيشتر نباشد، يعني ديگران بايد سقف توليد خود را كاهش دهند.
هفت سال بعد، همين بحث با مطرح شدن اين پرسش كه چگونه بايد سهم سه كشور ايران، عراق و عربستان تعيين شود، براي اپك مشكل ساز شد. اين مشكل به ساختار اپك باز مي گشت، نه جنگ. جنگ اين مسئله را از ديدگاه ديپلماسي پيچيده مي كرد.
تحولات سال 1982 نشان مي دهد كه بين جنگ و تصميمات اپك نوعي تعادل وجود دارد كه در سال هاي بعد از آن نيز، ديده مي شود؛ حملات نظامي كه منجر به كاهش صادرات يك كشور با دادن تخفيف و افزايش توان توليد خود براي حفظ موازنه در بازار مي شد؛ بنابراين، صادرات ايران به طور موقت تحت تأثير حمله عراق به خارك در آگوست 1982 قرار گرفت. اين مسئله در سپتامبر و ماه هاي بعد نيز در سطح بالايي تكرار شد كه در نهايت، بر قيمت تحويل در محل تا آخر سال به شدت اثر گذاشت.
در مارس 1982، اپك تصميمي تاريخي را در لندن اتخاذ كرد؛ بنابراين تصميم، قيمت رسمي نفت خام تا پنج دلار براي هر بشكه كاهش يافت، يعني از 34 دلار براي هر بشكه به 29 دلار رسيد.
عراق تصميم مزبور را به اين شرط مي پذيرفت كه خط لوله صدور نفت اين كشور از سوريه باز شود، اما اپك به زودي متوجه شد كه به دليل بيشتر بودن ميزان توليد سهميه تعيين شده، چاره اي جز تكرار تعهد خود مبني بر رعايت سقف توليد 5/17 ميليون بشكه توليد نفت در روز نداد. در بهار آن سال، با از سرگرفتن حملات عراق به خارك مجدداً وضعيت سال 1982 تكرار و قيمت تحويل در محل به شدت پايين آمد. نيجريه نيز مي خواست صادرات خود را افزايش دهد، اما نه تلاش هاي ايران و نه ديگر تلاش هاي بين المللي در آوريل 1984 براي تثبيت قيمت تحويل در محل به جاي دفاع از قيمت رسمي اعلام شده توسط اپك چاره ساز نبود. البته، قيمت ها بالا بودند و عربستان توليد خود را كاهش مي داد. اين روند اجتناب ناپذير كاهش توليد، تنها با كاهش توليد نفت ايران و عراق در اثر جنگ به تعويق افتاد. اگر جنگي در نمي گرفت شايد سه كشور ايران و عراق و عربستان هر سه مجدداً صادرات خود را كاهش مي دادند.
در مقابل، شكاف زماني موقتاً به نفع عربستان بود. در سپتامبر 1985، عربستان سياست قيمت گذاري را در پيش گرفت و در دسامبر 1985، اپك رسماً سياست دفاع از قيمت تعيين شده را رها كرد و سياست تأمين سهم عادلانه براي اپك را در بازار بين المللي نفت كه با درآمدهاي ضروري براي توسعه اعضا مناسب باشد، اتخاذ كرد.12 قيمت تحويل در محل مجدداً كاهش يافت و قيمت زمان جنگ عمل شد. رابطه ميان كاهش قيمت نفت و جنگ به زودي تهديد شد. براي نمونه، در 24 فوريه، سرهنگ قذافي در مصاحبه با روزنامه الكفاح العربي چاپ لبنان اظهار داشت جنگ نفت تنها عليه ليبي، ايران و الجزاير است.
ايران نيز اين رابطه را قبول نكرد و شيخ يماني را مسئول افت قيمت نفت دانست. بر كناري وي در اكتبر 1986 به عنوان نشانه اي از حسن نيت عربستان نسبت به ايران تلقي شد. درواقع، تغيير سياست عربستان كاملاً مشهود نبود و اين كشور اعلام كرد به ايفاي نقش موازنه گر تمايلي ندارد. درحالي كه عربستان از پيروزي نظامي ايران در آن زمان نگران بود، شايد تغيير قيمت نفت به دليل كاهش توليد نفت عربستان بود تا تحولات خود جنگ؛ بنابراين، به نظر مي رسد جنگ بر بازار بين المللي نفت تأثير عمده اي نداشت. درواقع، جنگ تأثير قبلي انقلاب اسلامي ايران را افزايش داد، كاهش توليد نفت عراق را موجب شد، توليد نفت ايران را در حد پايين نگه داشت، كاهش توليد نفت عربستان را به تعويق انداخت و سهميه بندي در اپك را مشكل تر كرد، اما به هرحال در تجزيه و تحليل نهايي، بازار نفت از موازنه خارج شده بود و كاهش شديد قيمت نفت لازم بود و اين به جنگ ربطي نداشت.
پايان جنگ و بازار جهاني نفت
پايان جنگ موجب فروپاشي ديگري در قيمت نفت شد. درحالي كه جنگ بر صادرات نفت دو كشور متخاصم بيش از ديگر كشورها تأثير نگذاشته بود، آتش بس، دوره رقابت شديد ديگري را آغاز كرد. ايران و عراق بلافاصله كوشيدند. عوايد نفت خود را براي بازسازي و جبران يك عقب ماندگي در سرمايه گذاري و توسعه اقتصادي و نيز تأمين هزينه هاي نظامي افزايش دهند، چراكه هيچ يك نمي توانستند از ديگري عقب بمانند. برخورد با اين وضعيت براي اپك حتي از قبل نيز دشوارتر بود.
با عدم تمايل شديد عربستان براي ايفاي نقش موازنه گر و تعقيب سياست افزايش درآمدها، حجم صادرات با كاهش هرچه بيشتر قيمت بين المللي نفت افزايش يافت. عربستان به اين دليل چنين سياستي را اتخاذ كرد كه در درازمدت، تنها كشوري بود كه مي توانست توليد خود را افزايش دهد؛ افزايش تقاضا با كاهش قيمت نفت بيشترين سود را نصيب اين كشور مي كرد. عربستان حتي از كشورهاي توليد كننده اي كه به دليل حجم كم صادرات از قيمت پايين نفت ضرر مي كردند نيز، به افزايش قيمت نفت كم تر تمايل داشت. پيام ضمني عربستان اين بود كه كشوهايي مانند ايران كه نفع زيادي در افزايش قيمت ها دارند، بايد در صورت افزايش قيمت ها، سهميه عادلانه اي را رعايت كنند.
بعيد است توافقي كه در نوامبر 1988 در وين حاصل شد، در درازمدت، تعادل بازار را موجب شود. براساس اين توافق، سهم عراق روزانه 64/2 ميليون بشكه نفت در نظر گرفته شد كه از بالاترين سقف صادرات اين كشور در گذشته بيشتر بود. اين سهميه سه نكته را نشان مي داد: الف) اعطاي يك امتياز نه تنها از سوي ايران كه هشت سال با عراق جنگيد، بلكه از سوي ديگر كشورهاي اپك؛ ب) تمايل عربستان و ديگر كشورهاي خليج فارس براي جلب رضايت عراق در زماني كه كشور اخير پس از جنگ به صورت يك قدرت نظامي بالقوه خطرناك سربر آورده بود؛ و ج) اولويت ايران و ديگر كشورهاي اپك براي قيمت بالاي نفت. هدف از اين توافق رسيدن به سقف هجده دلار براي هر بشكه نفت بود. اين قيمت، از قيمت نفت قبل از انقلاب نيز كم تر بود. با چنين قيمتي، تقاضاي جهاني افزايش مي يافت و نياز به سهميه بندي اپك در پنج تا ده سال آينده ازبين مي رفت. در اين صورت، عربستان و عراق مي توانستند توليد خود را افزايش دهند. ايران احتمالاً هم چنان مدافع توليد كم و قيمت بالاي نفت خواهد بود، درعين حال، ممكن است خط مشي حفظ وضع موجود را براي جلوگيري از برتري يك كشور در اپك اتخاذ كند. در طول دهه هاي پيش ، عراق مدعي بود كه بايد اجازه توليد بيشتر را داشته باشد. اين يكي از بحث انگيزترين مسائلي است كه از دهه 60، شركت نفت عراق با دادن تخفيف بيشتر پديد آورده است. عراق هم چنان تا حد امكان به تلاش براي صدور نفت ادامه خواهد داد، ولي بعيد است كه به بزرگترين صادركننده نفت جهان تبديل شود. علي رغم خسارات هاي اقتصادي و انساني جنگ، عراق پس از جنگ نيز قدرتمند بود. قدرت تثبيت كننده عوايد نفتي در عدم ظهور چالش عليه حكومت صدام پس از پايان جنگ مشهود بود ؛ بنابراين در آينده نيز، نفت بخش مهمي از توليد ناخالص داخلي اين كشور را تشكيل خواهد داد.
در ايران، از عوايد نفتي مانند گذشته استفاده نشده و چالش هاي بازسازي موجب شده است تا درآمدهاي فروش نفت، دولت را به شكل دولتي توليدي درآورد، يعني دولت به تقويت صنعتي شدن و افزايش درآمدهاي داخلي نياز خواهد داشت، ولي روشن نيست كه ساختار نيز به راحتي اين امكان را فراهم بياورد.
پاورقي:
1- Giocomo Lucioni, Oil and 1.stabity: the Political economy of Petroleum and the Gulf war in Hanns maul and otlo … Pik, the Gulf war (New York: st.Martins press, 1989).
2- OPEC, Annual Statistical Bulletin, 1987.
ماخذ:
1. Harik, The Origins of the Arab State System in G. Salam, ed., The Foundations of the Arab State, London, Croom Helm, 1987.
2. G. Luciani, Alloction vs. Production States: A Theoretical Framework, in H. Beblawi and G. Luciani, eds, The Rentier State, London, Croom Helm, 1987, pp. 64-5.
3. Ibid.
4. H. Beblawi, The Rentier State in the Arab World, in Beblawi and Luciani, The Rentier State, p. 53.
5. A. Najmabadi, Depolitisation of a Rentir State: The Cace of Pahlavi Iran" in Beblawi and Luciani, The Rentier State, pp. 218-21.
6. Middle East Economic Survey (MEES), vol. 24,no. 6,24 November 1980.
7. MEES, vol.24, no. 8,8 December 1980.
8. MEES, vol. 25, no.27, 19 April 1982.
9. MEES, vol.25, no. 46, 30 August 1982.
10. MEES, vol. 23, no. 50,29 September 1980.
11. MEES, vol. 25, no. 22, 15 March 1982.
12. MEES, vol. 29, no. 10, 16 December 1985.
